以“瘦身”促“强身” 辽宁交出开发区改革破局新答卷

前不久，辽宁省启动了全省经济开发区体制机制改革和整合优化工作，撤并了21家省级经济开发区。各级各类的经济技术开发区，本来是改革开放的试验田、经济发展的增长极，但一段时间以来，个别地方也出现了只铺摊子、不顾质量的问题，一些开发区体量偏小、质效不高、定位模糊、布局分散、产业趋同。如何让开发区实现高质量发展，辽宁进行了改革探索。

辽阳首山经济开发区是2021年12月被辽宁省批准成立的省级开发区，距今仅仅运行了四年多时间。

设立‌经济开发区的主要目的是推动产业集聚、科技创新、吸引外资以及促进区域经济增长。过去，经济开发区往往享有特殊的优惠政策，以吸引投资和项目落地。

原辽阳首山经济开发区管委会常务副主任郑飞：实际上2024年之前开发区自主权还是比较大，比如争取基础设施建设资金、中央配套资金、各类专项债都比较有优势。因为有专门对开发区的政策，各级开发区也根据地区的实际情况给企业一些优惠政策。

过去，设立经济开发区，可以争取上级部门政策，也可以制定自己的一些土地、税收、财政奖补等优惠措施以吸引投资，所以每个县区都想设立开发区。辽宁省有100个区县，高峰期有92个省级开发区，几乎是一个区县一个开发区。

辽宁省商务厅副厅长刘殿辉：开发区多了，每一个开发区都会出台相关的政策，同样的项目来到这个地区之后，就容易引起互相争抢、竞相出台更加优惠的政策，就会形成政策内卷。

经济开发区多了，彼此之间会有竞争，客观形成了一个个政策“洼地”。

近年来，全国统一大市场建设从根本上改变了经济开发区的“政策洼地”模式，特别是2024年8月1日起施行的《公平竞争审查条例》明确规定：‌没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠、财政奖补等优惠。这就创造了各地公平竞争的局面，规范了地方政府行为。

吸引外资、对外开放是‌经济开发区的主业之一。2024年，辽阳首山经济开发区进出口总额4.2亿元，远低于全省省级经济开发区15亿元的平均水平。当初设立开发区是希望通过政策“洼地”吸引更多投资，可是在首山开发区这样老的工业聚集区，也缺少吸引外资的地缘优势和产业优势。

原辽宁弓长岭经济开发区管委会副书记李克欧：我开发区是5.15个平方公里，与弓长岭区政府区域、汤河镇区域高度融合。

辽阳撤并的三家开发区中，弓长岭经济开发区是辽宁省唯一一家以康养文旅产业为主导的省级开发区，批准成立于2018年。但当初规划开发区用地的时候，把开发区完全镶嵌在了弓长岭区政府的行政区域里面。

属地重合，实际上形成了一个地界“两套人马”去管理的局面。开发区内设机构与属地部门职能交叉，地方政府的环保、安全、市场监管等部门也必须对属地内企业进行监管，企业办事难免“两头跑”。这样的多头管理反而会影响良好营商环境的形成。

属地重合、职能重叠，甚至经济数据上也可能出现重复统计，造成管理内耗、烦琐低效。记者来到这里的时候，还有合计投资近12亿的三个在建项目，预计今年建成。为了增实效、降内耗，弓长岭经济开发区主动申请撤销了自己的省级经济开发区机构设置，把所有项目留给地方政府进行全流程服务。

其实，提供一站式优质服务，只是开发区管委会职能之一，更重要的是，只有打造产业集群，形成上下游产业的高度聚集，才能形成竞争力。

辽阳经济开发区是2002年得到正式批复，成立的省级经济开发区，当时是以钢管加工等装备制造为主导产业。可是后来钢管市场逐渐萎缩，很多企业被市场淘汰，虽然陆续引进了一些汽车配件装备企业，可是十年多来，始终维持在不到50亿元产值，也没有形成产业集群效应。

原辽阳经济开发区管委会副主任高伟：与周边城市存在产业同质化的问题，北侧是沈阳市，南侧是鞍山市，我们市内周边兄弟县区的开发园区大部分主导产业确定的是装备制造产业。沈阳的城市基础设施比我们更完善一些，产业的基础比我们更好一些，它对我们也有一定的虹吸作用，因为我们是装备制造，没有龙头企业。

如此产业布局分散、定位趋同的开发区发展模式，势必形成“僧多粥少、内卷严重”的低效格局。辽阳经济开发区处于辽宁省中间位置，是辽阳市建立的第一个经开区。可是由于地市之间经济发展不平衡，当初的地缘优势，发展到今天变成了地缘劣势。

高伟：在这么一个经济体量偏小偏弱，产业链配套还不是很健全，特别是产业同质化问题突出，区里边进行了深入反思，最终决定裁撤掉开发区。

党的二十大明确指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，强调要推动经济实现‌质的有效提升和量的合理增长。注重‌质效是高质量发展的本质要求，单纯追求量的规模扩张将难以为继，必须转向以质取胜的发展模式‌。辽宁省先后撤并的21家省级经济开发区，普遍具有成长性差、规划布局不合理等发展质效问题。

刘殿辉：一是开发区的产业基础不扎实，比如有的开发区缺少产业发展规划，谋划的主导产业不聚焦、数量多，没有形成真正的主导性产业、特色性产业；二是产业同质化问题比较突出，没有形成差异化发展，同质化严重容易带来内卷，整个规模小、发展能力弱，招商也困难，总体上质效比较差。

辽宁灯塔经济开发区产值与税收和辽阳经济开发区差不多，却是这次撤并改革中辽阳市留下的唯一一个开发区。这是为什么呢？

辽宁灯塔经济开发区管委会副主任刘克发：我们的非金属矿物制造产业，其实目前我们就有两家龙头企业，石墨制品产业在周边也有几十家小厂，天然脂肪醇这一块是国内前三名的产能，天然脂肪醇产业链的延链补链上做强做大，也会得到更好发展，会获得更多招商资源、招商项目落地。

辽宁灯塔经济开发区已经形成了日用化工、非金属矿物制造等主导产业，虽然还没有那么强，却已经具备了一定的产业集聚效应，给未来发展留出了空间，具有可成长性。事实上，政策“洼地”消失后，撤并开发区并不是不发展，而是换一种思路去高质量发展。

这个农产品精深加工园区是原辽阳首山经济开发区内部的一个小园区，面积不大，2020年开工建设，已经有六个项目入驻，落地实际投资近8亿元。

相比于原辽阳首山经济开发区实际管理的23.2平方公里面积，这个占地0.165平方公里的小园区，基础设施建设配套，区县地方财力能负担得起，产业方向明确，更容易吸引相关企业投资落地，这样一个专精深的小园区，还可能吸引更多的企业，把园区从小做大。

这一次，辽宁省不仅撤并了21家省级经济开发区，对其他省级经济开发区也开展了“人、财、物、权”等多项改革措施，精简内设机构、剥离社会管理职能、扩大经济管理权限、建立与地方政府财力分成机制，目的是使开发区聚焦在经济发展、招商引资、涉企服务等主责主业上，实现高质量发展。

刘殿辉：这轮开发区改革，我们坚持刀刃向内，通过改革来倒逼开发区加快高质量发展，倒逼市县区治理模式转变和产业发展全域统筹，通过改革促进开发区加快发展、高质量发展，为辽宁全面振兴贡献更大的开发区力量。

据了解，下一步，辽宁省还将撤并28家省级经济开发区，基本完成阶段性整合优化目标，让经济开发区主业更加聚焦，开放底色更加鲜明。辽宁省果断撤并整合省级经济开发区，就是要从过去的“铺摊子”转向未来的“上台阶”，撤掉的开发区，由地方政府继续为企业提供全流程优质服务，留下的开发区要巩固提升先进制造业产业基础，因地制宜发展新质生产力。以“减法”换“加法”、以“瘦身”促“强身”，开发区将会在高质量发展中实现新突破。

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